Децентрализация – тема актуальная в Украине, так как именно эта реформа сейчас может "сдать назад", хоть и показала успешные результаты до этого.
Аналитический текст на эту тему написала Дарина Рогачук из Центра спільних дій, а 056 поделится с читателями этим авторским материалом.
Наверное, большинство людей в Украине сталкивались с таким явлением как “смотрящий”. Особенно те, кто ведет бизнес или работает в государственных структурах.
А теперь представьте, что в каждом регионе нашей страны будет также свой “смотрящий”, только от президента – он будет наблюдать как работают мэры, главы районных и областных администраций, как распределяются деньги на местах. И даже сможет инициировать увольнение местных руководителей.
Казалось бы, что тут плохого? Пусть контролируют из Киева все, что происходит на местах, может воровать меньше станут. Но на практике это будет выглядеть так – “смотрящий” от президента в регионах будет поддерживать не сильного и независимого руководителя города или области, а лояльного к Банковой. Ведь в Украине традиционно “на коне” не столько талантливые, сколько верные и не сильно возражающие.
Такую реформу, плюс переименование районов в округи, совсем недавно хотел внедрить Владимир Зеленский, только “смотрящие” назывались бы более красивым словом “префекты”. Это могло перечеркнуть все достижения децентрализации – одной из немногих действительно успешных реформ в Украине.
К счастью, после возмущения общества и международных партнеров, которые поддерживали передачу полномочий из центра в регионы, эти изменения в Конституцию Зеленский отозвал. Но нужно быть готовыми и к тому, что новые инициативы главы государства в этой сфере могут быть не менее экзотическими.
Перемены в административном строе Украины действительно нужны, но с условием, что они будут адекватными. Мы решили напомнить вам, какие проблемы есть у нашей страны в этой сфере, почему мы до сих пор живем по советским лекалам территории, и как должен выглядеть административный строй Украины.
Распределение по-советски
Звучит странно, но деление Украины на регионы, области и районы сохранилось еще со времен Советского союза. В свою очередь, СССР перенял модель админстроя из ХІХ столетия, когда охваченная революциями Европа перешла от империй и княжеств к национальным государствам.
На тот момент возник вопрос, как организовать власть, которая должна была удовлетворять интересы не правителя, а потребности людей в образовании, медицине, безопасности. В то же время властям нужна была эффективная система управления, которая позволила бы собирать налоги, оповещать про новые законы, указы, давать распоряжения местным чиновникам.
В эпоху, когда информация о количестве населения, его имуществе, образовании и т.д. собиралась вручную, с тоннами бумаг, а сведения могли передаваться до нескольких недель через голубей и лошадей, все эти организационные процессы нужно было максимально упростить. Поэтому была придумана трехуровневая система органов власти на местах. С одной стороны, они обеспечивали постоянную связь между центральным правительством и общинами городов, поселков и сел по всей стране. С другой, были промежуточным звеном в обработке необходимой правительствам информации.
Первый уровень – это объединение нескольких малых населенных пунктов с центром в каждом из них. Здесь собиралась вся важная информация о населении и передавалась "наверх" к центральной власти. Аналогом этого уровня является современный украинский район.
Второй уровень – это объединение нескольких округов, описанных выше. Местные чиновники собирали и обрабатывали там всю информацию. Аналогом этого уровня является современная украинская область.
Третий уровень – центральное правительство. Здесь систематизировали всю информацию из всех регионов.
Советский союз привнес свою лепту в формирование административно-территориального строя. Тоталитарная машина хотела не только знать, но и контролировать всех своих граждан. К тому же, страну делили на области и районы очень специфическим способом. Например, центрами областей нередко становились не экономические центры, а города, интересующие власть, исходя из партийной целесообразности. Так, одной из причин, почему Житомирскую область отделили от Киевской, была в том, что там было большое количество членов компартии.
Почему строй не может быть таким, как раньше?
Как видим, нынешняя модель админстроя разрабатывалась для того, чтобы эффективно управлять страной на большом расстоянии и быстрее обрабатывать информацию про сотни тысяч людей.
Но мир давно изменился. Теперь бал правят технологии, которые позволяют добраться с одной страны света в другую в среднем за 12 часов, отправлять письма меньше, чем за 30 секунд и узнавать о назначениях чиновников или принятых законах во время прямой трансляции из парламента в Интернете, на телевидении или в соцсетях.
То же самое касается скорости обработки информации. Теперь нам не нужны кучи бумаг и людей, чтобы фиксировать данные. Пусть Украина немного и отстает от модной диджитализации, но и у нас все стремительнее переводится в электронный формат – государственные реестры с данными о гражданах, общение с чиновниками, даже архивы. Если обещанная программа “государство в смартфоне” будет исполнена, прогресс будет только увеличиваться.
Компьютеры и Интернет очень упростили нашу жизнь, поэтому потребности в нынешнем административном строе уже давным-давно нет. Изменения в этой сфере “горят” уже давно.
Почему это больше не актуально для Украины
В первую очередь, мы независимая страна, которая выбрала демократический путь развития. Но в то же время продолжаем жить по строю тоталитарной страны, который давно уже не актуален.
Например, есть город Днепр с количеством около миллиона жителей, и также большой город областного значения Кривой Рог, где живут больше 600 тыс. населения. При этом Днепр является областным центром, а Кривой Рог с его масштабом и возможностями – городом областного значения. Но жители Кривого Рога вынуждены решать основные бюрократические проблемы именно в Днепре – так как по значению он является важнее.
Еще одним аргументом является то, что за 28 лет независимости наша численность значительно сократилась. Часть людей переехали из маленьких сел и городков в областные центры или большие мегаполисы. Многие граждане эмигрировали из страны. Соответственно, в регионах уменьшилось количество работников и налогоплательщиков, что сказывается на финансировании областей и райцентров. При этом нынешнее руководство страны не спешит проводить нормальную качественную перепись населения, вместо этого пытаются закрыть вопрос электронными аналогами.
К тому же, значительно устарела инфраструктура. Если при Советском союзе, например, в селе строили школу на 200 детей, то уже в независимой стране люди разъехались по городам и заграницам, и в школе могут учиться 30-40 детей. Есть ли потребность содержать такую школу дальше, или лучше сделать компактные учебные заведения с лучшим финансированием и, соответственно, высшим уровнем обучения?
Решать нужно и ту проблему, что инфраструктура регионов зачастую живет за счет государственных субвенций. Все мы прекрасно знаем, что в Украине средства на регионы распределяются не совсем объективно, а больше всего достается лояльным к власти мажоритарщикам.
Частично помогать с этой проблемой будет вышеупомянутая реформа децентрализации, ведь формируются объединенные территориальные общины, которые, кроме субвенций, будут жить за счет местных налогоплательщиков. Поэтому важно продолжить этот процесс, в рамках которого полномочия и деньги будут в руках местных властей. Ведь им точно виднее, на что тратить свои бюджеты и усилия, чем Киеву.
Как лучше “строить” Украину?
Каждая страна, ее культура, история особенны. Поэтому Украине нельзя просто взять и скопировать успешную модель административно-территориального строя из Европы. Да и, будем откровенны, идеальной админмодели просто нет. Но есть сугубо украинские моменты, которые нужно решить при “чертеже” страны. Чтобы хотя бы быть ближе к совершенству.
Искоренение региональной идентичности. Области современной Украины делили по принципу того, под властью которых государств в свое время находился этот регион. Например, Черновицкая область была в составе Румынии, Закарпатье – Венгрии, а Хмельницкая и Тернопольская – фактически перерезаны границей реки Збруч, разделявшей когда Российскую и Австро-Венгерскую империи. Такое деление формирует региональную идентичность и позволяет радикальным политикам из соседних государств заявлять претензии на наши земли. А это создает проблемы безопасности не только со стороны России, но и других соседей.
Что делать? Учитывать особенности культурного сходства в разных регионах. Это поможет развить собственную, украинскую идентичность.
Формирование правительственной вертикали власти вместо президентской. Местные власти в Украине подчиняются Кабмину. Но глав местных госадминистраций назначает и увольняет президент, поэтому им выгоднее дружить с гарантом, а не с премьер-министром. Каждый президент в Украине этим пользуется, поэтому ставит "своих людей" в регионах, использует их для локального пиара и во время избирательных кампаний.
Получается, что Кабинет министров, который должен быть шефом местной власти, не имеет на нее рычагов влияния. Зато негласное влияние имеет президент. Поэтому прежде всего местные власти стараются понравится своими решениями президенту. А это ущерб реформам, развитию инфраструктуры и решению текущих региональных проблем.
Что делать?Ограничить влияние президента на глав местных властей.
Система местной власти должна ориентироваться на человека. Часто люди понятия не имеют, кто руководит их областью, районом, а иногда даже и городом. Такую путаницу недобросовестные чиновники используют для коррупции. Людям намного проще дать взятку вместо того, чтобы проходить семь кругов бюрократического ада, бегая по разным инстанциям и кабинетам. Чем более масштабной является система органов власти, тем выше риск коррупции.
Что делать? Полномочия местных советов и администраций должны быть понятными и прозрачными, чтобы в дальнейшем у людей не возникало трудностей с решением своих проблем.
Прежде, чем предлагать изменения в Конституцию по децентрализации и вводить “префектов”, власть должна более глубоко изучить проблему административно-территориального устоя. В идеале – разработать его оптимальную модель и применить ее.
Префекты лишь усилят влияние президента в регионах, а поскольку областные руководители постараются не впадать гаранту в немилость, то вряд ли местные руководители будут ставить интересы людей на первое место.
Власть на местах должна быть открытой, прозрачной и понятной людям. Ведь от этого напрямую зависит не только благосостояние граждан, но и страны.
